Doyen poslaneckého sboru prof. Zdeněk Jičínský se pokouší vysvětlit podstatu sporu s Ústavním soudem
Už jste toho zažil hodně, v parlamentu i mimo něj. Jak byste charakterizoval dnešní politickou situaci? Je to s něčím srovnatelné?
Už v parlamentní rozpravě jsem říkal, že je to tak absurdní situace, že je na ni těžké uplatňovat jakákoli racionální hlediska. Málokdy souhlasím s prezidentem Václavem Klausem, nicméně teď s ním musím souhlasit, když po jednání s Jiřím Paroubkem řekl, že za tento chaos nese odpovědnost Ústavní soud. To jsou slova, která bych podepsal.
Navrhoval jste, aby Sněmovna rozhodnutí Ústavního soudu nerespektovala a označila je za nicotné.
To byla určitá politická výzva, protože jsem přesvědčen, že Ústavní soud v tomto ohledu překročil rámec svých pravomocí. Ústava jasně říká, že Ústavní soud posuzuje ústavnost zákonů a podzákonných předpisů, a potom v jiné souvislosti říká, že rozhoduje o ústavních stížnostech jednotlivých subjektů a právnických osob tam, kde jsou ohrožena základní práva. Po mém soudu ani jedno splněno nebylo - nešlo o ústavní zákon a poslanec Melčák neuplatňoval stížnost na porušení svých základních práv. Takový je tedy rámec. Jsem si samozřejmě vědom, že existují některé sporné problémy. Nejen u nás, ale i v jiných zemích se zjišťuje, že v určitých situacích může vzniknout „protiústavní ústavní právo". V článku 9 Ústavy se jako ústavní zásada uvádí, že nic nesmí ohrožovat podstatné náležitosti demokratického právního státu, to znamená, že kdyby takové zákony byly přijaty, případně i v podobě ústavních zákonů, tak by měly být zrušeny, ale to je samozřejmě velmi složitá problematika, kterou teď asi nemůžeme rozebírat. Bylo by ale třeba, aby si ústavní právníci, politici a další vzali tyto věci za předmět svých diskusí.
Měli bychom tedy stanovit, co jsou ony podstatné záležitosti...
Víte, po mém soudu je to věc, která se exaktně stanovit nedá. Nálezů a stanovisek ústavních soudců se používá také k ujasnění pojmů, jako je materiální obsah Ústavy, ale to je teoretická kategorie. Co to všechno je, o tom se můžeme dohadovat a je to předmětem sporů. Zdá se třeba, že podle odůvodnění soudce Pavla Holländera do toho Ústavní soud zahrnuje také procedurální záležitosti, týkající se možnosti prezidenta republiky rozpustit Sněmovnu, ale tohle bych například do materiálního jádra Ústavy rozhodně nezahrnoval. Samozřejmě, že je to základní zákon státu, který je třeba dodržovat, ale nemůžeme si nepoložit otázku, zda po dvaceti letech od Listopadu platí totéž, co platilo 1. ledna 1993. Co se za tu dobu osvědčilo a co se ukázalo neživotné? Není to abstraktní úvaha. Třeba při vzniku České republiky se s ústavními principy zacházelo velmi svévolně.
Konkrétní přáklad?
Při volbách v roce 1992 žádná česká politická strana neměla v programu rozdělení státu. Faktickým vývojem však došlo k tomu, že po volbách v roce 1992 se začalo toto rozdělení připravovat. Nechci teď hovořit o podrobnostech, jako že ze slovenské strany byly nějaké kroky k vyhlášení nezávislosti učiněny už předtím. Nicméně hlavní představitelé české politiky kandidovali do Federálního shromáždění, ale když se poté rozhodovalo o tom, že se Československo rozdělí, přípravu české Ústavy už dělaly jen čistě české orgány, česká vláda a Česká národní rada, respektive jejich komise odborníků a poslanců. Česká federální reprezentace, ať už jde o politiky nebo odborníky, byla ze hry vyloučena.
Další příklad je málo znám, protože z politických důvodů to nikomu nestálo za zmínku. Na podzim 1992, když došlo k tomuto vývoji na české politické scéně, sociální demokracie připravila vlastní návrh Ústavy České republiky, ale pravice, která dominovala České národní radě, se jím odmítla zabývat. Odůvodnila to tím, že nebyly předloženy zásady Ústavy. Tehdejší jednací řád skutečně stanovil, že je nejprve nutno předložit zásady, a teprve poté samotný zákon. Nicméně v kritické době, kdy rozhodovala rychlost, tak chtít po někom vykládat zásady, když už byl mezitím předložen kompletní návrh přesného znění Ústavy včetně důvodové zprávy, to byla samozřejmě formální záminka, jak návrh shodit se stolu.
To už je historie.
Hovořím o tom nikoli proto, že jsem byl jedním z jeho autorů. Kdyby se však o řadě institutů, které tam byly uvedeny, vážně jednalo, možná, že by se některé do Ústavy dostaly a některé současné problémy nemusely nastat - teď myslím na celé období od voleb v roce 2006 s velmi pochybným vytvářením první a druhé Topolánkovy vlády.
Ale vraťme se do roku 1992. Pravice tenkrát prosazovala dvoukomorový parlament, a tak se do české Ústavy dostalo ustanovení o Senátu. První prozatímní Senát měl vzniknout z tehdejších poslanců Federálního shromáždění. Ale
ne-vznikl. Česká politická reprezentace zvolená do České národní rady využila své poziční výhody a - jak se o tom tehdy psalo - „druhá liga" se stala ligou první, zatímco první liga byla ze hry. Zejména na straně opozice tak byla většina jejích hlavních činitelů odstavena. Mluvím například o pozdějším předsedovi ČSSD Zemanovi a mohl bych uvést řadu dalších jmen.
Pravici to tolik nevadilo, protože Václav Klaus byl sice federální poslanec, ale zároveň byl předsedou české vlády a jakživ neměl k parlamentu vřelý vztah. Federální poslanci ODS mu nechyběli, měl tam spíše své kritiky, na rozdíl od poslanců ČNR. Česká národní rada tak až do voleb v roce 1996 žádnou vlivnou politickou roli neměla. A to jsou momenty, které ovlivnily celý další politický vývoj.
Říkám to proto, že když v české politice nebudeme zkoumat historii vzniku dnešních problémů, nedobereme se ke spolehlivějším řešením.
Ústavní soud také nevznikal snadno...
Už na půdě Federálního shromáždění vznikl Federální ústavní soud. Základní vymezení jeho kompetencí bylo poté přejato i do ústavy České republiky. Avšak Federální ústavní soud byl koncipován jinak. Ústavní soudce volili poslanci federálního shromáždění a předkládali seznam prezidentovi, aby si z nich vybral. Nyní je to obráceně, soudce navrhuje prezident, Senát jeho návrhy posoudí - cestou negativního výběru, vyřadí ty, které nechce - a prezident pak soudce jmenuje. Určitě to má vliv na složení Ústavního soudu, neboť Senát měl vždy pravicový charakter.
Ústavní tradice tu tedy je a sám jsem patřil k těm, kdo Ústavní soud považovali za důležitou součást demokratického uspořádání. Nepředpokládali jsme, že to vezme takovou faleš...
V parlamentu jste teď naznačil, že Ústavní soud je mimo realitu a zabývá se „uměním pro umění", l´art-pour-l´artismem. Hledá ústavní krásu nezávisle na tom, co je kolem. Současně jste zaznamenal podezření, že se spíše jedná o jakýsi převrat a vzniká prostor pro konspirační teorie.
Navážu na to, co jsem říkal předtím. Ústavní soud posuzuje ústavnost zákona a předpisů. Zůstává však zásadní otázka, kterou Ústava výslovně neřeší, a tak je věcí výkladu - jakou roli Ústavnímu soudu přiznáme, kdyby vznikl problém onoho „neústavního" ústavního práva? To je to, s čím Ústavní soud operuje. Myslím, že příklad, kdy se rozhodl demonstrovat svou sílu největšího arbitra ve věcech ústavnosti, byl zvolen velmi nevhodně a špatně. Klade se otázka cui prodest (komu to slouží). Stanovení předčasných voleb na základě jednorázového ústavního zákona je vrcholně politickou záležitostí, takže Ústavní soud měl podle mého názoru tuto nedůvodnou ústavní stížnost odmítnout. Avšak oni se rozhodli jít touto cestou a ukázat demonstraci majestátu práva. To není něco, co poslouží Ústavnímu soudu, jeho morální autoritě. A poškodí to celý politický vývoj.
Dokážete si tedy vysvětlit, proč do toho šli?
O tom se mohu jen dohadovat. Samozřejmě uznávám, že tento jednorázový ústavní zákon není z hlediska ústavněprávní estetiky žádná krása. Když jsme ho poprvé prosazovali v lednu 1998, byli jsme si vědomi řady problémů, ale souvisely právě s tím, že čtyři způsoby, kterými může prezident parlament rozpustit, jsou velmi nepraktické. Tím, že tehdejší ústavodárci chtěli výrazně posílit postavení parlamentu, na základě možného chování předpokládaného prezidenta, kterým samozřejmě nemohl být nikdo jiný než Václav Havel. Ten měl k ústavě specifický vztah a někdy si myslel, že s ní může zacházet dosti volně.
V roce 1998 vznikla vážná vládní krize, vláda padla a politickou krizi nebylo možné řešit jinak než vyhlášením předčasných voleb v poměrně krátké době. Do voleb vládla přechodná vláda Tošovského. Pavel Rychetský teď říká, že „tehdy to bylo jen pro jednou, a nikdy více". My jsme tehdy v rámci opoziční smlouvy na tuto situaci reagovali tím, že jsme připravili komplexní návrh změny Ústavy, který obsahoval v článku 17 ustanovení, že Poslanecká sněmovna se může usnést třípětinovou většinou na zkrácení volebního období. Proč se to nestalo součástí Ústavy? Protože v rámci tehdejších vztahů byla Čtyřkoalice v opozici proti ČSSD a ODS, takže ve Sněmovně návrh prošel velkou většinou, ale v Senátu o dva hlasy ne.
Přece jen bych se ještě vrátil k tomu, co jsem říkal. Zmíněný návrh ústavní změny měl systémovou povahu, možnosti prezidenta republiky rozpustit Sněmovnu byly formulovány jinak a přesněji. Třeba když proběhnou tři neúspěšné pokusy o vládu s důvěrou Sněmovny, tak podle stávající úpravy prezident znovu jen „může" rozpustit Sněmovnu. Máme brát vážně, že o tom bude znovu uvažovat? V našem návrhu proto stálo jasně, že „prezident rozpustí". To jsou detaily, které jsou velmi důležité. Proč tedy v tom mezidobí, po zamítnutí onoho návrhu, nikdo neučinil samostatný návrh, aby se ústava změnila? Nikdo s tím nepřišel, ani Pavel Rychetský ne, přestože byl ve Špidlově vládě vicepremiérem pro legislativní otázky a předkládal návrh změny ústavy. Ten souvisel s tím, že v programu byla přímá volba prezidenta, takový ten známý trochu populistický motiv. Ale to, o čem mluvím, tam nebylo. Tak proč ne?
Při projednávání u Ústavního soudu zaznělo, že politici se musí dohodnout, je to jejich úkol, jinak svoji roli neplní.
Samozřejmě, je to selhání politické reprezentace. V době, kdy ODS nastolila svoji politiku nulové tolerance, za Špidlovy vlády a v jiné podobě za vlád Mirka Topolánka, prostě nebylo možno o ústavních otázkách vůbec jednat. Za Špidlovy vlády fungovala ústavní komise, připravovala určité návrhy. Například o rozšíření pravomocí Nejvyššího kontrolního úřadu, aby mohl kontrolovat veřejné prostředky ve vyšší míře, než je to stanoveno Ústavou, protože jde třeba o fondy z Bruselu. Nebylo však přijato nic. A teď se hraje zvláštní hra - z důvodů opravdu mně neznámých Ústavní soud se rozhodl, že on je jediným arbitrem rozhodování o tom, co je ústavní, a on tedy prohlásí, že onen zvláštní zákon ústavní ústavním zákonem není. Že je to jenom forma ústavní, schválila jej třípětinová většina, ale obsahem je to jednorázové opatření. A že nemůžeme zasahovat zpětně do toho, co bylo stanoveno dříve, a tak dále.
Tyto věci samozřejmě mají i svoji právní stránku, ale mají tak vrcholně politický charakter, že tím Ústavní soud zasáhl do politického procesu nevídaným způsobem. Zatím vůbec nelze domyslet, jak zasáhl do volné soutěže politických stran, na které je ústavně politický systém podle článku 5 založen.
Ústavní soud musí brát v úvahu, jak tady parlament vlastně fungoval. Že tu nebyla respektována normální pravidla vztahů mezi vládní koalicí a opozicí. Konec konců, sám Ústavní soud ve svém nálezu o Topolánkově balíčku konstatoval - byť mu přiznal ústavnost většinou jednoho hlasu, - že byla porušena elementární parlamentní kultura tím, jak se to projednávalo. V tak vážné věci, která opravdu se týkala základního fungování parlamentu, vztahů menšiny a většiny. Pravda, menšina a většina je tu velmi problematická a je udržována pomocí přeběhlíků, což už je u nás taky faktická ústavní instituce. Zásah do ústavního práva na bezplatnou péči tedy Ústavní soud uznal, a teď mu najednou vadí to, že nefungující Sněmovna ve vážné politické situaci v době hospodářské krize chce, aby občané projevili svou vůli, obnovili její politický mandát a mohla tu být funkční vláda. Všechny tyto tak podstatné věci jsou však pro Ústavní soud, povznesený ve své věži ze slonové kosti, bezvýznamné.
Ústavní soud to tedy udělal proto, že je tak odtržen od reality, nebo máte pro jeho postup jinou pracovní hypotézu?
V České republice byl vždycky velký prostor pro konspirační teorie. Budeme mít výročí 17. listopadu a znovu se asi dočtete, že to měly tajné služby domluvené, jak se to tady sfoukne, a tak dále. Já na tyto konspirační teorie nevěřím, ale zároveň musím říct, že pozadí je mi nejasné, je temné. Nezdá se mi, že to je jenom vůle po čistě právním řešení. Samozřejmě jsem si vědom, že i v Ústavním soudu se jeví tendence, která je vlastní každému orgánu. Jakmile nějaký orgán vznikne, má tendenci rozšiřovat svůj vliv, svou moc. To je známý fenomén z hlediska sociologie organizace. Tady se to projevuje taky. Oni si v té věži ze slonové kosti pěstují své krásné teorie, učebnicově kategorizují co a jak, inspirují se ústavním soudem v Německu, který je pro ně vzorem. My jsme Česká republika, náš politický vývoj po Listopadu není srovnatelný. V Německu vyšla vynikající kniha Zdařilá demokracie, ale českou demokracii za zdařilou nepovažuji.
V Německu je zdařilejší?
Vztahy Ústavního soudu a politiky jsou vždycky komplikované, ale možnost právně regulovat politiku má své meze. I ten vzor, německý ústavní soud, ukazuje, že vztahy politiky a ústavního soudnictví nejsou jednoznačnou záležitostí. Bylo to ve druhé polovině 90. let, Helmuta Kohla ve vedení CDU krátce vystřídal Wolfgang Schäuble a uveřejnil celostránkovou stať ve váženém týdeníku Die Zeit, kde podrobil rozhodování ústavního soudu kritice. Hájil zásadu, že Ústavní soud se nemá snažit předepisovat politice, co má dělat. Že jeho úkolem není regulovat politiku do budoucnosti. A tady se obávám, že tím, co udělal náš Ústavní soud, reguluje politiku do budoucnosti, protože zasáhl do volné soutěže politických stran.
Jestli tím jenom chtěl pomoci malým stranám, to nevím. Ale důsledky jsou mnohem dalekosáhlejší. Nejde jen o to, kolik politické strany zaplatily za kampaň a jestli teď, jak se uvažuje, budou chtít na státu, aby jim to vrátil, protože byla způsobena škoda nezákonným rozhodnutím státního orgánu, abych to parafrázoval ironicky. Nejde ani o ty škody státu, že Ministerstvo vnitra muselo něco udělat, ale jde o to, jak to poškodilo zbytky důvěry občanů v ústavní instituce a politiku. A ten stav je přece velmi znepokojující. Nemohu se spokojit s tím, že na žebříčku důvěryhodnosti má ten nebo ten politik poměrně vysoká procenta. Jde o obecný vztah občanů k politice a míru jejich důvěry. Ta je velmi nízká a to, co se stalo, ji dále rozkládá, protože občané vůbec nechápou, co se děje. Někteří se staví na stranu Ústavního soudu, protože politika, jak ji předvádíme, si žádný obdiv nezasluhuje. To je pravda. Ale Ústavní soud tímto zásahem nic pozitivního nezmění. Občanská veřejnost žila v očekávání voleb, a to je důležitější než to, jak se klonily sympatie a preference. Najednou však přišel zásah. Proč? To nechápou.
To všechno jsou velmi podstatné momenty, které Ústavní soud do úvahy nebral, a tím způsobil to, co jsem říkal na začátku, že souhlasím s charakteristikou důsledků, které uvedl Václav Klaus.
Sociální demokracie rozhodla, že nepodpoří rozpuštění Sněmovny. Hovořilo se přitom o rizicích. Dovedl byste ta rizika popsat? Například - kdyby došlo k volbám, mohly by být zrušeny?
To souvisí se situací, kterou nazývám absurdní. Jestliže se něco dostane do absurdní polohy, pak se do absurdní polohy dostáváte i s právní argumentací. Proto jsem na určité otázky, jak posuzuji možnosti, že si Melčák může podat stížnost, když už nebude poslancem, odmítl odpovědět, protože to už nemá žádný smysl.
Musíme se také vrátit k tomu, jak probíhalo jednání Poslanecké sněmovny po tom předběžném opatření Ústavního soudu, a pak zejména v době té diskuse, když se jednalo o té takzvané systémové změně ústavy. Říkám to proto, že k tomu mám výhrady. Sice se do Ústavy dostalo obecné pravidlo další možnosti, kdy lze ukončit činnost Poslanecké sněmovny...
... tím se naplňuje požadované pravidlo obecnosti.
Ano, to je pravda, ale ty další čtyři možnosti rozpuštění Sněmovny, které byly formulovány problematickým způsobem, ty řešeny nebyly. Pro mne by bylo systémovým řešením, kdyby celý ten komplex vztahů parlament, prezident republiky, vláda, byl posouzen. Ale Cyril Svoboda velmi podrobně argumentoval, a po něm i Martin Bursík s Ondřejem Liškou, že když to bude přijato, bude to napadeno. Budou-li podány ústavní stížnosti, Ústavní soud to může znovu prohlásit za protiústavní, neboť to odporuje principům a požadavkům, které jsou formulovány v odůvodnění jeho nálezu. Tito lidé tedy sami zpochybnili, že přijetí této obecné úpravy je nesporné z hlediska voleb, které mají následovat. Proč tedy teď kritizují sociální demokracii, která si je vědoma těchto obav?
Rozhodování Ústavního soudu je nepředvídatelné. Málokdo předpokládal, že Ústavní soud půjde do tohoto střetu a postaví parlament do situace: To co vy děláte, my neuznáváme. Že jedenáct soudců bude mít vrch v této vyloženě politické otázce, které schválilo 172 poslanců a 56 senátorů. Že to půjde tak daleko. A jestliže se stane toto, jakou mám jistotu, že Ústavní soud se tak nezachová opět a nezpochybní volby?
Bylo tu ještě bezprostřední riziko, že v okamžiku, kdy se rozpustí Sněmovna, nastupuje Senát jako nejvyšší zákonodárný orgán, a tam jsou jiné poměry sil.
Kdyby byly volby v době, jak se předpokládalo, tak bych zas takové riziko nepřeceňoval. Možnosti Senátu jsou omezené. Zákonná opatření může přijímat jenom na základě návrhu vlády. Pokud je přijme, jsou platná, ale příští Sněmovna je musí potvrdit, jinak platnost ztrácejí.
Kdyby však byl pozastaven výkon rozhodnutí, že budou volby, pak by se taková situace protáhla.
Pak už tu vznikají situace, které se vymykají z normálnosti. Kdyby Ústavní soud zrušil volby, tak potom by potvrdil, že rozpuštění Sněmovny je neplatné. Vzniká tu samozřejmě otázka, zda se tedy její činnost obnovuje a podobně. Můžete o tom spekulovat do nekonečna. Napsal jsem to v prvním článku, kterým jsem reagoval na Kalvodu: Je-li špatné východisko, žádné řešení není dobré. Teď už každé řešení můžete tak nebo tak napadnout.
Sněmovna se nerozpustila, dobíhá normální funkční období. Jsme z bažin venku?
Samozřejmě, že nejsme. Ten problém je opravdu složitý a dlouhodobější, protože to, jak vznikla první a druhá Topolánkova vláda a jaký politický styl se tu uplatňoval, to nás vtáhlo do té bažiny. Byla tu vláda vládnoucí pomocí přeběhlíků, která neuznává opozici a odmítá s ní jednat v nejzávažnějších otázkách. Viz třeba radar, vláda vždycky tou svou křehkou většinou zamezila tomu, aby to bylo zařazeno na pořad Sněmovny. Řada řádných schůzí Sněmovny se nekonala, konaly se jen schůze, které byly navrženy se speciálním programem, takže teď zůstává asi 237 bodů zákonných předloh a jiných, které Sněmovna nebyla s to projednat právě proto, že nefunguje normálně. Marně se snažím dlouhodobě upozorňovat na to, že jestliže máme parlamentní demokracii založenou na systému poměrného zastoupení, tak to předpokládá, že strany usilující o politickou moc, jsou soupeři v tomto zápase, ale nejsou to nepřátelé. Po volbách se může stát opozice vládou. Ale i v době vládnutí musí být vláda a opozice s to se dohodnout třeba ve věcech celostátní politiky. Zahraniční politika se nemůže opírat o moc založenou na přeběhlících. Nemůže se měnit každé čtyři roky, jsou zde určité konstanty - jsme členy Evropské unie, NATO, máme nějaké státní zájmy, které musí státní orgány reprezentovat. Pokud tady však ona schopnost chybí, je všechno příliš třaslavé a jsme v onom marasmu.
Pane profesore, jako doyen poslaneckého sboru jste zahajoval zasedání Sněmovny po volbách. Myslíte, že ji budete zahajovat i příště?
Nemáme to pravidlo. U nás je to ústavně tak, že zasedání nově zvolené Sněmovny zahajuje nejstarší místopředseda, byl-li zvolen, když ne, tak druhý, a teprve ve třetí fázi, kdyby nebyl ani ten, nastupuje nejstarší poslanec. Není to, jako to bylo v Německu, kdy to svého času zahajoval spisovatel Stefan Heinz.
Šance tu je, kandidujete.
Kandiduju, ale podle mého soudu na nevolitelném místě.
Jsou i preference.
Preference jsou stanoveny poměrně vysoko, takže s tím asi nemohu počítat. Předpokládám, že sociální demokracie dostane hodně hlasů, a pak máte příliš velký základ, ze kterého se počítá potřebných pět procent, které by vás posunuly nahoru.